2013年9月，國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號，下稱“96號文件”），進一步明確在政府公共服務(wù)領(lǐng)域，將“適合采取市場化方式提供，社會力量能夠承擔(dān)的部分，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用”。2017年5月28日，財政部發(fā)布《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號，下稱“87號文件”），要求嚴格按照《政府采購法》確定的服務(wù)范圍實施政府購買服務(wù)，并通過“負面清單”的方式，限定了“政府購買服務(wù)”的范圍，重點將“工程設(shè)施建設(shè)”類排除在外。
當(dāng)前，由于政府相關(guān)文件出自多部門，對相關(guān)概念沒有完全做到統(tǒng)一和規(guī)范，政府購買服務(wù)與PPP回報機制中“政府付費”極易混淆。為方便理解 “87號文件”，法律事務(wù)部現(xiàn)將一些專家學(xué)者對政府購買服務(wù)與PPP回報機制中“政府付費”的解讀作簡要整理，供集團公司開展投融資業(yè)務(wù)參考。
一、文件依據(jù)
實施政府購買服務(wù)，主要依據(jù)的法律、法規(guī)及政策包括：
1.《中華人民共和國預(yù)算法》；
2.《中華人民共和國政府采購法》；
3.《中華人民共和國政府采購法實施條例》；
4.《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）；
5.《財政部 民政部 工商總局關(guān)于印發(fā)<政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）>的通知》（財綜〔2014〕96號）；
6.《國務(wù)院關(guān)于執(zhí)行中期財政規(guī)劃的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2015〕3號）；
7.《財政部關(guān)于堅決制止地方政府以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號）。
二、購買內(nèi)容
自“96號文件”發(fā)布以來，政府對政府購買服務(wù)持支持態(tài)度，在政策層面不斷擴大政府購買服務(wù)的范疇，將政府和財政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要角色的棚改、地下綜合管廊建設(shè)、海綿城市建設(shè)、土地儲備等，均納入政府購買服務(wù)的范圍。然而，在地方政府的實際操作中，存在著以政府購買服務(wù)納入財政預(yù)算進行背書的形式，借助地方政府融資平臺公司向銀行金融機構(gòu)、非銀行金融機構(gòu)違規(guī)舉債的行為。上述行為違背了政府購買服務(wù)的相關(guān)制度安排，增加了地方政府財政和金融風(fēng)險，同時也不利于貫徹“43號文”規(guī)范政府舉債，剝離融資平臺公司政府融資職能的精神。
2017年5月28日，財政部發(fā)布《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號）?！?7號文件”明確了政府購買服務(wù)的改革方向、實施范圍、預(yù)算管理、信息公開等事項，是在國發(fā)〔2014〕43號、國辦函〔2016〕88號、財預(yù)〔2016〕152號、財預(yù)〔2017〕50號文等政策基礎(chǔ)上的重要補充，旨在制止地方政府以政府購買服務(wù)的名義違法違規(guī)舉債的行為。
1. 嚴格規(guī)范政府購買服務(wù)預(yù)算管理?！?7號文件”明確政府購買服務(wù)所需資金“應(yīng)當(dāng)在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃中據(jù)實足額安排”，秉持了“先預(yù)算后購買”、“無預(yù)算不購買”的政府購買服務(wù)的預(yù)算管理原則，“先上車，后補票”的違規(guī)做法將不復(fù)存在。政府購買服務(wù)期限嚴格限定在中期財政規(guī)劃內(nèi)，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號）中期財政規(guī)劃三年一滾動原則，實質(zhì)上排除了超過三年的服務(wù)購買服務(wù)內(nèi)容。
2. 嚴格限定政府購買服務(wù)的范圍。嚴格按照《政府采購法》確定的服務(wù)范圍實施政府購買服務(wù)，通過“負面清單”的方式，限定了“政府購買服務(wù)”的范圍，重點將“工程設(shè)施建設(shè)”類排除在外。凡未列入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄又確需購買服務(wù)的，需報財政部門審核并調(diào)整實施。
（１）不得將原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建及相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目；
（２）嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目（這些被列入負面清單的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，通常具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流回報，適應(yīng)以PPP模式建設(shè)。“87號文件”倒逼地方政府在這些領(lǐng)域，推廣PPP模式）；
（３）嚴禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)；
（４）嚴禁將金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)提供的融資行為納入政府購買范圍；
3. 可納入政府購買服務(wù)范圍的項目類型?！?7號文件”規(guī)定，棚戶區(qū)改造和易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務(wù)事項，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。根據(jù)《關(guān)于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》（國發(fā)〔2015〕37號），政府購買棚改服務(wù)的范圍，限定在政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的棚改征地拆遷服務(wù)以及安置住房籌集、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，不包括棚改項目中配套建設(shè)的商品房以及經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施。除此之外，其他在政策層面明確可納入政府購買服務(wù)范圍的項目還包括地下綜合管廊、海綿城市、小城鎮(zhèn)建設(shè)等，但應(yīng)注意目前不同法律法規(guī)之間存在前后不一致的地方，在操作具體項目的過程中需謹慎處理。
（1）地下綜合管廊
《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕61號），意見雖沒有明確提及綜合管廊項目可以采用政府購買服務(wù)方式，但鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)在風(fēng)險可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，為地下綜合管廊項目提供中長期信貸支持，積極開展特許經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)和購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)，加大對地下綜合管廊項目的支持力度。
（2）海綿城市
《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2015〕75號），意見要求建立政府與社會資本風(fēng)險分擔(dān)、收益共享的合作機制，采取明晰經(jīng)營性收益權(quán)、政府購買服務(wù)、財政補貼等多種形式，鼓勵社會資本參與海綿城市投資建設(shè)和運營管理。地方各級人民政府要進一步加大海綿城市建設(shè)資金投入，省級人民政府要加強海綿城市建設(shè)資金的統(tǒng)籌，城市人民政府要在中期財政規(guī)劃和年度建設(shè)計劃中優(yōu)先安排海綿城市建設(shè)項目，并納入地方政府采購范圍。
（3）土地儲備
《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財綜〔2016〕4號），地方國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務(wù)。土地儲備機構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發(fā)，包括與儲備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但是，“87號文件”明文禁止將儲備土地前期開發(fā)等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目。
（4）農(nóng)村公路
《關(guān)于推進交通運輸領(lǐng)域政府購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（財建〔2016〕34號），將農(nóng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護、政府收費還貸（債）高速公路服務(wù)區(qū)經(jīng)營管理等事項均納入政府購買服務(wù)范圍。但是，“87號文件”明確禁止將公路等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為政府購買服務(wù)項目。
（5）小城鎮(zhèn)建設(shè)
《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家開發(fā)銀行關(guān)于推進開發(fā)性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》（建村〔2017〕27號），根據(jù)項目情況，采用政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)、機制評審等模式，推動項目落地；鼓勵大型央企、優(yōu)質(zhì)民企以市場化模式支持小城鎮(zhèn)建設(shè)。在風(fēng)險可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，積極開展小城鎮(zhèn)建設(shè)項目涉及的特許經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)和購買服務(wù)協(xié)議下的應(yīng)收賬款質(zhì)押等擔(dān)保類貸款業(yè)務(wù)。
（6）其他項目
《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號），各地區(qū)各部門可以根據(jù)需要和財力狀況，通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等方式，在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域采取單個項目、組合項目、連片開發(fā)等多種形式，擴大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。
4. “金融服務(wù)”不屬于政府購買服務(wù)范圍
《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財綜〔2014〕96號）的第十四條明確規(guī)定了可以納入政府購買服務(wù)目錄的服務(wù)類型，并不包含“融資服務(wù)”或“金融服務(wù)”。一些地方政府將金融機構(gòu)或非金融機構(gòu)融資服務(wù)納入政府購買服務(wù)范圍，承諾將貸款本息納入本級政府預(yù)算進行變相融資?！?7號文件”明確指出，此類行為屬于禁止性行為。
《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財綜〔2016〕4號），要求各地不得向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款。地方政府以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等形式提供擔(dān)保，或以應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓回購的方式，融資租賃等非銀金融機構(gòu)借助通道為融資平臺提供融資?！蛾P(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）從政府擔(dān)保、PPP 融資兩方面進行了規(guī)范，要求全面組織開展地方政府融資擔(dān)保清理整改工作，但是并未將政府購買服務(wù)和向非金融機構(gòu)融資進行規(guī)范，“87號文件”補足了上述文件缺失部分。
三、政府付費類PPP
PPP模式是政府和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作機制，項目的實施通常由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營和維護的大部分工作，并通過使用者付費和必要的政府付費獲得合理投資回報，政府則承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量的監(jiān)管職責(zé)。
PPP模式按照政府付費責(zé)任的不同，可分為政府全額付費項目；政府可行性缺口補助項目和使用者全額付費項目，PPP模式對缺乏收費基礎(chǔ)的公益性項目和收益不足以覆蓋成本支出的準公益性項目規(guī)定了財政預(yù)算不同程度的支出責(zé)任，與政府購買服務(wù)的資金來源一樣，都是財政性資金，并且根據(jù)政府購買服務(wù)和PPP模式的相關(guān)政策文件，其中并沒有對政府付費類PPP和政府購買服務(wù)有清楚的界定，反而有的文件規(guī)定甚至出現(xiàn)了自相矛盾的地方，比如財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）規(guī)定，“政府和社會資本合作模式的實質(zhì)是政府購買服務(wù)”；而國家發(fā)改委《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）則規(guī)定，“政府和社會資本合作模式主要包括特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)兩類”。那么，究竟是政府購買服務(wù)包含了PPP模式，還是PPP模式包含了政府購買服務(wù)？從應(yīng)用領(lǐng)域來看，二者既有交叉，也有區(qū)別。
1. PPP模式不受政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的限制。政府購買服務(wù)適用的是納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的公共服務(wù)項目，適用領(lǐng)域受指導(dǎo)性目錄的限制，未納入指導(dǎo)性目錄但需要實施政府購買服務(wù)的，需申請財政調(diào)整實施；部分納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的項目可以探索實施PPP模式，但PPP模式不受政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的限制，例如列入財預(yù)〔2017〕87號文中政府購買服務(wù)負面清單的工程項目及工程和服務(wù)打包項目可以實施PPP模式。
在服務(wù)范圍的界定上，政府購買服務(wù)中的服務(wù)包括了政府自身所需的服務(wù)，也包括了政府履職向社會提供的公共服務(wù)；而PPP模式主要適用于政府負有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目，并不包括政府自身所需服務(wù)項目，因此PPP模式所指的購買服務(wù)與政府采購法中的政府購買服務(wù)并不是對等的概念?；诖耍趯嵤┏绦蛏弦哺饔胁煌?，政府購買服務(wù)依據(jù)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財綜〔2014〕96號）文第十八條規(guī)定，“購買主體應(yīng)當(dāng)在購買預(yù)算下達后，根據(jù)政府采購管理要求編制政府采購實施計劃，報同級政府采購監(jiān)管部門備案后開展采購活動”；而PPP模式則依據(jù)《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）規(guī)定必須經(jīng)過項目識別和項目準備等過程，編制實施方案、物有所值評價和財政承受能力論證等文件并審批通過后才能開展采購活動。
2. PPP模式強調(diào)在政府和社會資本間建立長期的合作關(guān)系。根據(jù)國家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號），“政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系”，由此可知，PPP模式強調(diào)的是政府和社會資本之間建立長期的合作關(guān)系，期限一般在10-30年，部分由財政承擔(dān)支出責(zé)任的項目除了需要結(jié)合中期財政規(guī)劃要求做好預(yù)算規(guī)劃外，并沒有“先預(yù)算，再購買”的強制要求；而政府購買服務(wù)要求“先預(yù)算，再購買服務(wù)”，購買期限受限于預(yù)算體制的限制，一般為1-3年，并且政府購買服務(wù)并不能作為增加預(yù)算單位財政支出的依據(jù)。
3. PPP模式的政府支出責(zé)任受10%的支出紅線限制。政府購買服務(wù)的財政支出資金要求在既有的年度預(yù)算中統(tǒng)籌考慮，財政在編制年度預(yù)算時會綜合考慮預(yù)算收支水平、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和中期財政規(guī)劃等情況，編制政府購買服務(wù)項目及預(yù)算控制數(shù)，但對政府購買服務(wù)規(guī)模并沒有明確的限制標準，依財力而定。而PPP模式的政府年度支出責(zé)任要求“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”，每個PPP項目的實施必須要經(jīng)過“一方案兩報告”的嚴格論證程序，并強制限制在10%的支出紅線內(nèi)。
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